Le
budget participatif et la théorie démocratique : un bilan critique
Leonardo
Avritzer
Le
budget participatif (BP) est l’expérience de participation locale la
plus discutée au Brésil. Identifíé
au gouvernement du Parti des Travailleurs dans la ville de Porto Alegre
(1989 – 2002), le BP a largement dépassé cette dimension, devenant
une forme de participation locale présente dans 103 villes du Brésil.
Le budget participatif arrive aussi à inspirer diverses formes de
participation au niveau international.
Des expériences de participation réalisées à Montevidéo,
Cordoba et Saint-Dennis en France ont revendiqué leur similarité à ,l’ainsi
nommée ,expérience de Porto Alegre. Une série de doutes et de débats
ont été suscités par l’expérience du BP .
Jusqu’où le BP serait-il viscéralement lié à la singularité de son expérience initiale?
Jusqu’où le BP representerait-il une façon d’approfondissement
de la démocratie au Brésil et se répandrait-il
dans d’autres régions du pays? Le
Budget Participatif a été implanté pour la première fois à la
ville de Porto Alegre (RS), en 1989. Le cas gaucho, pendant plus d’une
décennie d’expérience, a entraîné une complexe ingénierie de
participation. Ainsi, bien que le budget participatif soit national et
internationalement considéré un processus réussi pour le
renforcément de la démocratie locale, son expansion et sa
réapplication dans d’autres ambiances, ne se présente point comme
une tâche de facile exécution.
L’importance du BP en tant que forme de démocratisation des
politiques publiques au Brésil ne pourrait se consolider que s’il
était effectivement possible de l’élargir vers d’autres régions,
de l’implanter par la voie d’autres propositions partidaires ou,
alors,
d’étendre son extension au niveau territorial. Tout en supposant ces divers problèmes pratiques, le budget participatif suscite un ensemble de questions à l’intérieur de différents débats théoriques : le débat entre société civile et démocratie, le débat sur l’approffondissement de la démocratie et le débat sur le dessin institutionnel. Dans tous les cas, se pose encore une fois la question suivante: Porto Alegre étant une ville de longue tradition associative, par rapport au Brésil, serait-il possible d’envisager le BP dans des endroits dépourvus de la même tradition? Une autre question semble être en permanence au centre du débat: À quels éléments devons-nous attribuer la spécificité de l’expérience “Porto Alegrense”? Au dessin institutionnel, à la présence d’un parti ayant une proposition d’élargissement de la démocratie présente dans la ville? Ces questions sont devenues le thème d’un profond débat théorique. Notre
but dans le projet qui a donné naissance à ce livre a été d’élargir
la cible d’analyse sur le
budget participatif, en incluant dans notre discussion un ensemble de
nouvelles expériences caractérisées par leur grande variation soit
dans le champ de la tradition associative existante, soit dans le champ
du rôle du gouvernement et de la participation. Il faut, avant toute
chose, présenter une définition de budget participatif puisque aussi
bien dans la littérature académique que dans la pratique de divers
gouvernements locaux, la question de l’appropriation de la
dénomination
budget participatif est devenue commune[1].
Pour les
effets des travaux figurant dans ce livre, nous proposons la définiton
qui suit: le BP est une manière de rééquilibrer l’articulation
entre la démocratie représentative et la démocratie participative
basée sur quatre éléments. La première caractéristique du BP est la cession de la
souveraineté par ceux qui la détiennent, comme résultat d’un
processus représentatif à niveau local. La souveraineté est cédée
à un ensemble d’assemblées régionales et thématiques
qui opèrent d’après des critères d’universalité
participative. D’abord,tous les citoyens sont
automatiquement transformés en des membres des assemblées
régionales et thématiques, ayant le même pouvoir de délibération;
ensuite, le BP suppose une reintroduction d’éléments de
participation à niveau local représentant, ainsi, une combinaison des
méthodes de la tradition de démocratie participative. En plus, le BP
est basé sur le principe de l’auto-régulation souveraine, c’est-à-dire,
la participation comprend un ensemble de règles qui sont définies par
les participants eux-mêmes, reliant le BP à une tradition de
reconstitution d’une grammaire sociale participative où les règles
de la délibération sont déterminées par les participants eux-mêmes
(Santos et Avritzer, 2002); enfin, le BP se caractérise par un essai de
réversion des priorités de distribution des ressources publiques à
niveau local par une formule technique (qui varie selon la ville) de
détermination de priorités budgétaires qui privilégie les secteurs
les plus pauvres de la population. Les principales expériences de BP
associent le principe de la carence préalable en
l’accès aux biens publics à un plus grand accès à ces
mêmes biens. Notre définition nous permet de nous placer sur de
différents types de BP et même de postuler le caractère franchement
illusoire de certaines expériences qui revendiquent
cette appellation, sans, parallèlement, essayer de réduire le
phénomène à son expérience la mieux réussie, l’expérience de
Porto Alegre. Plusieurs expériences de budget participatif sont
analysées en détail dans les chapitres de ce livre, chacune d’elles
présentant au moins une caractéristique du BP qui n’est pas
présente dans l’expérience de Porto Alegre. Ce livre comprend une
analyse des potentiels
d’extension du BP,
soit au niveau de l’échelle, comme c’est le cas du BP de l’état
du Rio Grande do Sul, soit au niveau d’expériences plus petites.
Pour cela nous avons réalisé les études de cas suivantes:
trois villes dans la banlieue de Porto Alegre, Gravataí, Viamão
et Alvorada avec le but d’analyser des expériences du BP dans de
petites villes qui constituent une partie de la zone d’influence de la
ville de Porto Alegre. Trois
petites villes en dehors du Rio Grande do Sul, Medianeira et
Serranópolis do Iguaçu dans la région Sud et Icapuí dans la région
Nordeste avec le but d’analyser l’expérience du BP dans de petites
villes
de différentes ambiances régionales et culturelles. Enfin, nous
avons réalisé une troisième étude de cas comprenant la question de l’échelle,
par l’analyse du BP dans une vaste extension territoriale: l’expérience
du BP dans l’état du Rio Grande do Sul.
Deux études de cas additionnelles ont été réalisées avec le
but d’analyser des expériences plus contrastantes et qui
représenteraient un défi analytique pour la compréhension du BP,
telles que les expériences de Recife et de Chapecó à Santa Catarina.
L’expérience de Recife semble un défi pour, au moins, deux raisons:
parce qu’elle n’a pas son origine dans le Parti des
Travailleurs[2];
parce qu’elle repose sur
une relation moins autonome entre l’associativisme communautaire et l’administration
publique (Wampler et Avritzer, 2002). L’expérience de Chapecó est un
défi en raison de son essai d’intégrer le processus délibératif
sur le rural et une expérience de participation qui, jusqu’à
présent, est essentiellement urbaine. Dans l’introduction à ce livre nous avons voulu
traiter quatre questions relationnées au BP: premièrement,
nous avons essayé de revoir les principales analyses théoriques faites
sur le BP. Deuxièmement, nous avons voulu approcher le cas de Porto
Alegre en en déduisant les catégories analytiques que nous
travaillerons le long de ce livre, comme en plaçant le problème de la
relation entre l’expérience de Porto Alegre et d’autres
expériences; troisièmement, nous avons envisagé de discuter quatre
caractéristiques nécessaires à notre avis à l’existence du BP, les
catégories de volonté politique, de densité associative, d’éléments
du dessin institutionnel et de capacité administrative et financière
pour implanter la proposition. Dans chacune de ces études de cas
figurant dans ce livre, ces éléments proposés dans l’introduction
seront présents;
enfin, la partie finale de cet article compte discuter le rôle
du BP dans le changement d’éléments structuraux de la politique
brésilienne, la question du rôle de la participation, dans le
changement de la culture politique, dans la capacité à implanter des
politiques distributives et dans la capacité à reformer des structures
de non-accountability
du pouvoir local au Brésil. Le Budget Participatif et la Théorie Démocratique Dans un premier champ de discussion, celui de la relation entre société
civile et Etat, les travaux sur le budget participatif font une série
de constatations analytiques extrêmement importantes. Bairle a le premier signalé l’influence des mouvements
sociaux communautaires dans les années 80 pour l’explication du BP. D’après
l’auteur, “avec la création de la UAMPA (Union des Associations d’Habitants
de Porto Alegre) en 1983 surgit un
premier effort de ... rompre avec
une rélation traditionnelle et “monogamique”entre les
associations de quartier et l’Etat ... Une nouvelle conception de
citoyenneté a mené à une série de nouveaux thèmes, tels que, la
construction de propositions alternatives de politiques publiques... “Ce
sont ces mouvements qui, pour Baierle, seraient à l’origine du BP (Baierle,
2000). La littérature autour de
la société civile a cherché à montrer que les pratiques
pré-existantes avaient créé des conditions pour l’apparition du BP.
Avritzer a montré que deux conditions étaient importantes pour l’apparition
du BP: l’existence de pratiques associatives précédentes et l’incorporation
de pratiques pré-existantes, telles que, les assemblées dans le dessin
institutionnel
participatif. (Avritzer, 2002c: 39). Silva va plus loin lorsqu’il affirme
que “...la dynamique de participation du BP repose surtout sur l’action
mobilisatrice d’un ensemble de leaders politiques possédant comme
principal champ d’identification et d’actuation un réseau
associatif de base communautaire.” (Silva, 2001:47).
Nylen utilise la littérature sur la société civile pour
évaluer les résultats du BP et montrer des limites associatives
déterminées à l’extension de la proposition. L’auteur se
positionne négativement face à la question d’après laquelle une
participation engendrerait forcément davantage de participation. Cependant il reconnaît que le
“BP développe l’activisme démocratique entre
les membres des non-élites et entre ceux qui avaient déjà
été actifs dans le passé.” (Nylen, 2002:26). Il est toutefois possible de percevoir qu’une
partie importante du débat actuel sur le budget participatif tient
en compte les caractéristiques de la société civile dans la
réussite des politiques participatives; la capacité de l’Etat à
provoquer des formes d’associativisme
et de pratiques délibératives semblables à celles présentes dans le
champ de la société civile; la capacité des formes participatives à
distribuer des ressources de façon généralisée évitant, ainsi, la
transformation des associations existantes en des canaux corporatifs d’accès
à des ressources et le débat autour du rôle de la tradition
associative dans la variation du succès des expériences de BP. Toutes
ces questions restent polémiques à l’intérieur de la littérature
sur
société civile et budget participatif.
Il est encore une deuxième ligne de discussion sur le budget participatif
qui gagne une certaine capacité explicative qui est celle qui traite le
problème du dessin institutionnel. La théorie du dessin institutionnel
possède des variations diverses (Powell, 1991; Hall et Taylor, 1996)
mais ce sont toutes des versants révendiquant l’influence du dessin
des institutions dans sa capacité à déterminer au préalable les
attitudes des acteurs sociaux. Fung
et Wright ont comparé le budget participatif à d’autres formes de
participation en Inde et aux Etats-Unis et de cette comparaison ils ont
détaché les caractéristiques suivantes, communes au dessin
institutionnel, qu’ils appellent “gouvernance participative”avec
du transfert de pouvoir vers les bases:
“ils sont participatifs selon la façon dont ils incorporent le
compromis et la capacité des personnes communes; délibératifs parce
qu’ils installent un processus rationnel de prise de décision et sont
une façon d’augmenter le pouvoir des bases dans la forme dont ils
relient action et discussion.” (Fung et Wright, 2002:5).
Silva signale l’importance de deux variables du dessin du BP,
la variable des poids et de l’hiérarchisation et la forme de dessin
des régions du BP (Silva, 2001). Avritzer rappelle l’importance du BP
d’être capable de concilier au moment de son implantation des
propositions de dessin institutionnel faites par des acteurs divers. Les
assemblées régionales étaient des pratiques antérieures du mouvement
communautaire, la forme “ conseil” était une proposition du Parti
des Travailleurs et certaines institutions comme la CRC et le GAPLAN ont
été le résultat de propositions spécifiques de l’administration
municipale. Dans ce sens, l’originalité
en termes de dessin du BP a été sa capacité à intégrer des
propositions de dessin institutionnel faites par de différents auteurs (Avritzer, 2002a; 2002c). Luchmann montre que des éléments institutionnels comme
règles, critères de participation, espaces, normes et lois, causent um
impact positif au budget participatif et contribuent à son soutien (Luchmann,
2002:143). Ainsi, avons-nous un deuxième ensemble de questions liées
à la capacité du budget participatif à constituer des instances de
délibération et échange d’arguments, ces instances étant
matérialisées en un ensemble de règles, normes et lois capables de
donner de la soutenabilité
aux pratiques participatives. Finalement, les discussions diverses sur le BP ont
engendré un débat sur le BP et les nouveaux modèles de démocratie.
Des conceptions analytiques diverses sur la démocratie, telles que,
divers modèles pour la compréhension du budget participatif ont
surgi le long des débats. Santos
a appelé le budget participatif une conception distributive de la
démocratie et l’a caractérisé à partir de trois éléments: “Tous
les citoyens ont droit à y participer, et les organisations ne
détiennent point ... de status ou de prérogatives spéciales; la
participation est dirigée par une combinaison de règles
de démocrtie directe et de démocratie représentative...; les
ressources d’investissemtent sont distribuées d’après une méthode
objective basée sur la combinaison de critères généraux... et de
critères téchniques.”(Santos, 1998). Navarro a appelé budget
participatif une conception affirmative de démocratie et l’ a
caractérisé
comme une pratique qui permet que “...les groupes sociaux
marginalisés gagnent les mêmes capacités et droits que ceux qui sont
placés au sommet [de la structure sociale] ...”(Navarro,
1998:6). Abers a
appelé le budget participatif une forme de réinvention de la
démocratie locale. Pour elle, l’élément central de la forme de
réinvention de la démocrtie locale créée
par le budget participatif est la création d’une synergie entre Etat
et société civile. À Porto Alegre, cette synergie a provoqué non
seulement le “... gain de pouvoir de la part de la
société civile...mais aussi un processus graduel... de
contrôle par les participants sur le processus gouvernemental de prise
de décision.”(Abers, 2000:222). Enfin,
Gret et Sintomer affirment que l’expérience de Porto Alegre met en
question un modèle de démocratie basé sur les trois pouvoirs, l’Executif,
le Législatif et le Judiciaire. “Avec
le budget participatif, Porto Alegre a créé un quatrième pouvoir,
celui des citoyens qui prennent directement
le processus de prise de décision.”(Gret et Sintomer, 2002:130). Il
est aisi possible de percevoir qu’une partie significative du débat
académique actuel sur l’approfondissement de la démocratie tient en
compte l’expérience du budget participatif. Dans tous les cas, les
auteurs connectent les éléments suivants: une augmentation de la
participation à la décision sur la distribution de ressources
budgétaires; une augmentation de l’accès à des ressources publiques
et à des droits; une
augmentation de la capacité de décider et une certaine capacité de
déterminer la règle du processus délibératif. Notre but dans le projet qui a donné origine à ce
livre a été d’élargir la cible d’analyse sur le BP, en incluant
dans notre analyse un ensemble de nouvelles expériences caractérisées
par une large variation soit dans le champ de la tradition associative
existante, soit dans le champ du rôle du gouvernement et de la
participation. Dans les prochaines sessions de l’introduction à
notre livre nous comptons traiter le cas de Porto Alegre et sa relation
avec d’autres expériences de BP de façon à comprendre l’origine
des diverses polémiques théoriques autour du BP. Dans la session
suivante, nous comptons discuter tous les cas étudiés et montrer
comment des éléments régionaux ou d’échelle influent sur la forme
de budget participatif.
Dans la session finale de l’introduction, nous comptons
discuter les différents cas
étudiés en montrant quel type de lumière ils lancent sur les
questions théoriques citées ci-dessus.
Nous comptons discuter encore, dans la partie finale de cet article, le
rôle du BP dans le changement d’éléments structuraux de la
politique brésilienne,en particulier, la question du rôle de la
participation dans le changement de la culture dans le pays en faisant,
pour autant, la différence entre divers types de BP. L’Exemplarité du BP à Porto Alegre et la
Contextualité des Politiques Participatives Il existe peu de polémique aujourd’hui sur l’importance
de Porto Alegre dans le surgissement et la consolidation de l’expérience
du budget participatif dont la pratique est souvent confondue au nom de
la ville lui-même. D’autre
part il ne semble pas nécessaire de signaler, encore une fois, qu’il
existe une vaste littérature sur la particularité du processus de
formation du Rio Grande do Sul et sur différentes traditions politiques
de cette région lorsqu’on la compare
à d’autres régions du pays. Divers auteurs ont déjà traité le thème, en mettant l’accent sur des
aspects tels que le fonctionnement regulier des milices entre 1835 et
1845 comparé à l’émergence
du pouvoir des colonnels - grands propriétaires de terre - dans d’autres
parties du Brésil, aussi bien que, son caractère moins hiérarchique
qui a emmené au développement d’un sentiment d’honneur social”(Uricochea,
1984). D’autres auteurs ont remarqué la prépondérance de la petite
propriété agricole dans le Nord de l’état avec la promotion d’une
plus grande distribution de revenu et la création d’un reseau urbain
formé de petits centres proches les uns des autres (Baquero, 1995:20).
Dans les deux cas, on peut affirmer qu’il y a eu dans le
procussus de formation du Rio Grande do Sul des éléments plus forts d’une
sociabilité égalitaire qui ont contribué à la formation d’éléments
associatifs plus importants que dans le reste du pays pendant le XXe
siècle. Pour les objectifs de cette introduction ce qui nous intéresse
c’est la trajectoire politique spécifique des mouvements populaires
et communautaires dans la ville de Porto Alegre dans la deuxième
moitié du XXe siècle et le contraste entre le genre associatif
existant à Porto Alegre et dans d’autres grandes villes brésiliennes. L’origine des mouvements populaires de Porto Alegre s’effectue dans l’immédiat
après-guerre avec la création de diverses associations locales et la
constitution de la Fracab,
Ferération Rio-Grandense d’Associations Communautaires et
d’Amis de Quartier dans
la deuxième moitié de la décennie de 50 (Silva, 2001:79). Ce
processus rend Porto Alegre différente d’autres capitales
brésiliennes, par exemple de São Paulo qui a eu un mouvement
communautaire de base essentiellement récréatif basé sur la Sab
- Sociedade de Amigos de Bairro -
pendant cette
periode (Gohn, 1991) et de Belo Horizonte qui a eu très peu d’activité
communautaire de base associative dans cette période et de Recife qui a
subi de grandes mobilisations populaires de type populiste qui n’ont
pas concerné l’augmentation de l’associativisme communautaire dans
la ville. La ville dont la
dynamique associative est semblable à celle de Porto Alegre, dans cette
période, est Rio de Janeiro qui connaît un fort mouvement associatif
aussi dans l’après-guerre (Boschi, 1987). Nous avons ainsi, un
premier mouvement d’activité et de différentiation parmi les villes
brésiliennes pour ce qui est de la tendance associative de la
population et, dans ce cas, Porto Alegre apparaît, déjà dans les
années 50 et 60, ayant une tendance associative semblable aux villes
les plus actives du Brésil. Nous avons un deuxième moment qu’il convient de détacher , à savoir le
moment de la redémocratisation. Divers auteurs ont déjà signalé l’augmentation
de la tendance associative entre 1977 et 1985 dans diverses régions du
Brésil (Boschi, 1987; Santos, 1993; Avritzer, 20001). Dans cette
période, en ce qui concerne le problème de l’associativisme communautaire,
nous pouvons percevoir différents types de dynamiques empiriques: dans
quelques villes présentant précédemment peu de tendance associative
il y a une transformation énorme de la dynamique associative. Ce fut le
cas des villes de Belo Horizonte et de Recife.
Le nombre d’associations communautaires dans les deux villes a
plus que triplé dans la décennie de 80 (Avritzer, 2000a;
Tarcisio, 2002). Dans d’autres
villes il y a eu une reprise de la tradition associative précédente et
une augmentation du patron
associatif. Celui-ci semble être le cas de Rio de Janeiro. Un autre cas
aurait été celui de villes comme São Paulo qui possédaient déjà un
mouvement associatif, même si celui-ci était de base éminemment
récréative et qui devient un mouvement plus révendicatif. Dans ce cas,
ce qui change ce n’est pas tant le genre associatif mais la conception
autour d’objectifs de l’association, même s’il y a eu également
une augmentation du nombre d’associations communautaires dans la ville
de São Paulo dans la décennie de 80. (Avritzer, 2000a). Si l’on
envisage le cas de Porto Alegre, il semble contenir les
caractéristiques du cas “carioca” et “paulista”à la fois;
premièrement, il y a eu une reprise du genre de constitution d’associations
communautaires, tel qu’à Rio de Janeiro, et en même temps, il y a eu
un
mouvement intense de
transformation dans la conception des objectifs de l’associativisme
communautaire. D’une part, Porto Alegre possédait, déjà dans les
années 60 une tradition d’associativisme plus révendicatif exprimé
par la “Liga Interbairros Reivindicatória et Assessoradora”
(Union Revendicative
Inter-quatiers) qui avait parmi ses objectifs une ligne de participation
“humaniste, anti-paternaliste et d’autodétermination.” (Silva,
2001:81). D’autre part, il semble assez clair qu’il y a, dans les
années 80, une énorme amplification des mobilisations révendicatoires
dans la ville (Guareschi, 1980). Cette
tradition, dans le cas de Porto Alegre, a évolué vers une
revendication faite par l’”Union des Associations des Habitants de
Porto alegre”, l’UAMPA, afin de participer à la délibération sur
le budget municipal. (Avritzer, 2002c). Nous avons, donc, dans le cas de
la tradition associative de Porto Alegre, des éléments empiriques qui
permettent la différenciation entre le cas de Porto Alegre et celui des
diverses capitales brésiliennes. Bien
qu’il soit possible d’affirmer qu’il y a une augmentation de la
tradition associative dans la plupart des capitales brésiliennes,
cet augmentation à Porto Alegre semble
partir d’un niveau précédent d’une plus grande tradition
organisative et, en même temps, d’avoir provoqué une plus grande
densité associative[3].
Il y a un deuxième facteur qui serait relationné à
l’exceptionalité de Porto Alegre: une tradition d’administrations
préalables líées à la gauche. Entre 1947 et 1963, le PTB (Parti
Travailliste Brésilien) est le plus voté pour la Chambre Municipale de
Porto Alegre et le candidat à gouverneur de l’état du PTB a vaincu
toutes les élections dans cette ville entre 1947 et 1964 (Silva, 2001).
Au moment de la redémocratisation une opposition de centre-gauche est
déjà forte à la ville de Porto Alegre, opposition qui a l’hégémonie
du PDT (Parti Démocratique Travailliste), parti dont les leaders ont
revendiqué le passé “petebista”(PTB), même si la proposition
politique du PT a également eu une influence
expressive dans la ville. La première élection municipale à
Porto alegre est vaincue par le PDT et provoque l’introduction de
politiques participatives,ayant même proposé la création d’un
conseil populaire et l’institution des “fiscaux de la ville”,
comme ils étaient alors appelés: c’était une forme institutionnelle
de fiscaliser le gouvernement qui n’a pas été très effectif , en
raison de sa liaison ombilicale avec le PDT lui-même (Baierle, 2000).
De toute façon, le fait que la proposition politique faisant
concurrence à celle du Parti des Travailleurs soit déjà une
proposition participative, montre une dispute politique autour de
politiques participatives lors
de l’élection de 1988, ce qui n’est sans doute arrivé qu’à
Porto Alegre, à ce moment-là. Dans d’autres capitales brésiliennes
comme São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte et Recife la dispute
politico-électorale au début de la redémocratisation s’est
effectuée entre des propositions pour ou contre l’élargissement de
la participation. Dans ce sens, quand Olívio Dutra est élu par le
Parti des Travailleurs pour la mairie de Porto Alegre en 1988, du point
de vue politico-partidaire, il y avait non seulement le compromis
pragmatique du Parti des Travailleurs de stimuler la participation[4], mais aussi le fait que la
dispute politique entre le PT et le PDT dans la ville de Porto Alegre se
soit concentrée autour de la question de la participation qui est
devenue l’axe principal de l’administration municipale dans cette
ville, ce qui n’a pas été le cas, par exemple à São Paulo, ville
administrée simultanément par le Parti des Travailleurs. Dans ce sens
nous pouvons signaler à côté de l’exceptionnelle tradition
associative existant à Porto Alegre, une deuxième caractéristique
exceptionnelle qui serait la concentration de la dispute politique entre
deux partis de gauche, et, en même temps, le fait que tous les deux ont
proposé des formes de participation. Il est possible d’affirmer que l’introduction du
budget participatif par l’administration Olívio Dutra pendant l’année
1990 soit une division nette en termes de politiques participatives au
Brésil. Si, d’un côté, il est vrai que la conjoncture politique de
la démocratisation indiquait déjà des politiques participatives, en
raison de l’introduction de la forme conseil et d’autres formes de
participation pendant le processus constituant (Raichellis,
1999; Dagnino, 2002), d’un autre côté, aucune ville n’a accepté
aussi rapidement ni aussi largement l’idée de participation
que Porto Alegre. Quelques données empiriques peuvent renforcer cette
affirmation : premièrement, la basse participation initiale au budget
participatif dans quelques régions de Porto Alegre comme celle de
Cristal, Navegantes et Glória ayant des moyennes entre 10 et 15
participants montrent l’énorme envie politique derrière la décision
initiale d’implantation du BP. Deuxièmement, le conflit politique
créé par la création du BP et qui a mené à la démission du premier
secrétaire du Plan de l’administration Olívio Dutra et à la
création du GAPLAN (Fedozzi, 1997), montrent une détermination de
faire face aux conflits politiques en donnant de la priorité à la
continuité du BP. Troisièmement, l’énorme participation des
associations civiles dans les premières années du BP, periode pendant
laquelle 71,28% des participants étaient liés à des associations
communautaires (Fedozzi et all, 1995) montre
le niveau d’appui de la proposition à l’intérieur de la
société civile. Toutes ces données, si comparées par exemple à l’expérience
limitée du budget participatif à São Paulo, à la même période,
montrent que l’introduction de la proposition et la volonté politique
capable de créer son succès initial n’auraient pu se passer qu’à
Porto Alegre en raison des conditions décrites ci-dessus. Néanmoins,
la question principale à laquelle
nous avons voulu répondre et qui a donné origine au livre a
été la suivante: comment caractériser empiriquement le succès du BP? L’étude de cas sur Porto Alegre réalisée par
Adalmir Marquetti a eu comme objectif
celui de caractériser empiriquement le succès de l’expérience de
budget participatif dans la ville en mettant la forme participative en
rapport à deux variables: la capacité distributive et la capacité
administrative de mettre en place les délibérations du BP. Marquetti
part d’un ensemble de variables qu’il relationne à l’inégalité
sociale dans des villes brésiliennes: bas revenu moyen du chef de
famille; pourcentage de mères ayant le cours élémentaire incomplet;
nombre de domiciles irréguliers et
nombre d’habitants ayant moins de quinze ans par famille (Marquetti,
2002). Toutes ces données sont, nous le savons, relationnées non
seulement à l’existence de la pauvreté mais aussi à sa
réproduction. Marquetti montre que les investissements des PI (Plans d’Investissement)
se concentrent dans les mêmes régions où la pauvreté est plus
grande. Cet argument est extrêmement important pour la discussion sur
la démocratie participative parce qu’il arrive à renforcer l’idée
de formes de rationalité associées à des formes amplifiées de
participation[5],
c’est-à-dire, il montre que les acteurs sociaux dûment munis de la
capacité de délibération arrivent
à identifier des lacunes distributives dans la société et à
agir de façon à les corriger. L’argument montre aussi que les
acteurs sociaux sont capables de réaliser des choix de priorités et,
même, d’agir de façon altruïste car l’acteur moyen qui participe
au BP de Porto Alegre – caractérisé comme un individu dont le revenu
familial ne dépasse pas quatre salaires minimuns (Cidade, 1999) –
arrive à identifier qu’il existe des individus plus carencés que lui
et à privilégier ces individus dans le processus de distribution de
biens publics. Marquetti montre, aussi, l’impacte de la forme amplifiée de démocratie
dans l’organisation de l’Etat.
Il cherche deux types de variables pour renforcer cet argument :
la capacité de l’Etat à améliorer la proportion entre le nombre de
fonctionnaires voués aux activités-moyen par rapport aux
fonctionnaires qui se dédient aux activités-fin de l’administration
publique; la capacité de l’Etat à améliorer son action dans des
secteurs critiques, tels que, la collecte d’ordures et la capacité d’intallation
de points de lumière.
Encore une fois, l’argument de Marquetti est extrêmement
important pour notre positionnement par rapport à certaines discussions
sur la reforme de l’Etat et la théorie de l’Etat.
Enfin, le spectre huntingtonien de la pression de la
masse rôde encore quelques intellectuels brésiliens (Reis, 2001).
Marquetti nous fournit des éléments pour que nous pensions les
synergies entre la réforme de l’Etat et des formes amplifiées de
participation lorsqu’il montre que la pression de la population sur l’administration
locale améliore la performance de la machine administrative. Il y a encore un troisième élément qu’il est
important de discuter dans le cas de Porto Alegre qui a été la
capacité de l’administration municipale à générer des ressources
tributaires pour implanter les politiques participatives. Marquetti
montre un phénomène fondamental pour que l’on puisse évaluer le
succès de l’expérience porto-alegrense: l’augmentation de la
capacité d’investissement. Quand l’administration Olívio Dutra a
assumé en 1989, elle a hérité un lourd fardeau de dettes et de manque
de disponibilité financière: “une augmentation salariale a été
approuvée en décembre 1988, le paiement des comptes à la mairie
était en retard et un emprunt à court terme, qui correspondait à 35%
du budget mensuel était périmé.
Les impôts n’ont pas été indéxés à l’inflation qui, en
1989, a été de 1774%...”(Marquetti, 2002).
Marquetti montre comment la question financière et
administrative a été résolue dans le cas de Porto Alegre: il montre
comment les investissements réalisés par l’administration municipale
se sont maintenus à un niveau assez élevé ayant, entre 1990 et 1994,atteint
un niveau semblable à celui de 1988, en moyenne, en 50% supérieur aux
autres années de l’administration précédente. Marquetti montre aussi qu’il existe une correlation
entre l’effet distributeur du BP et la capacité de l’administration
municipale d’augmenter l’offre de services publics. En
1990, la capacité d’investissement de la mairie était de 8,4% du
budget municipal. Dans les
annéss de consolidation du BP (1992, 1993 et 1994)
elle passe à 14,5% arrivant à 18,6% en 1994.La capacité
financière variable de réaliser des investissements a été
fondamentale pour que les oeuvres prévues dans le BP puissent
effectivement être réalisées. L’auteur examine cette question en
évaluant l’augmentation de l’offre de trois services: collecte d’ordures,
nombre de points d’illumination publique et mètres carrés d’asphalte
utilisés dans la conservation ou la construction de nouvelles voies.
Dans tous les trois items, il montre des augmentations significatives
qui supposent une amélioration de la capacité administrative: la
quantité d’ordures collectée double entre 1988 et 1998
alors qu’elle avait légèrement diminué pendant les six
années précédentes (1982-1988); le nombre de points de lumière
installés se multiplie par quatre, et encore une fois, il est
nécessaire de faire remarquer que ce nombre diminue entre 1982 et 1988;
et, enfin, la quantité de mètres carrés d’asphalte utilisés
dans la construction et le maintien de nouvelles voies a pratiquement
triplé tandis qu’elle avait
un peu plus que doublé entre 1982 et 1988. Ainsi, nous pouvons affirmer que le succès du budget
participatif à Porto Alegre repose sur, au moins, quatre piliers: le
premier c’est le pilier de la démocratie exprimée dans le cas de l’expérience
porto-alegresense aussi bien par la capacité de croissance de la
participation dans le BP que dans la consolidation politico-électorale
de l’administration; le second pilier c’est l’associativo-délibératif,
exprimé dans le cas porto alegrense par divers éléments tels que, la
présence constante des associations d’habitants dans le BP et la
capacité du BP d’être devenu la forme dominante de distribution de
ressources publiques dans la ville, en réduisant fortement, si ce n’est
en l’annulant, le rôle du clientelisme dans la distribution des biens
publics. Le troisième de
ces piliers est constitué de caractéristiques spécifiques du dessin
institutionnel: la
capacité à introduire les assemblées régionales en les conciliant à
la forme conseil,aussi bien que, la capacité de créer de nouvelles
institutions, telles le GAPLAN. Le quatrième élément est la capacité distributive du BP
citée ci-dessus et sa liaison avec le processus de réforme de l’Etat.
Voici donc les quatre éléments qui d’après nous indiqueraient le
succès de l’expérience participative à Porto Alegre, expérience
qui comme nous avons montré ci-dessus est directement liée aux
variables de volonté politique et de capacité associative.
Ce que nous comptons analyser dans la prochaine session de cette
introduction c’est dans quelle mesure il serait possible d’étendre
cette expérience à des
cas où ces variables manqueraient ou se présenteraient différemment. L’extension du Budget Participatif à de petites et
moyennes villes : la tension entre la volonté politique et l’infra-structure
associative La question que nous voulons traiter dans cette section, où nous introduirons les caractéristiques de
diverses études de cas est la suivante:
même si nous reconnaissons les particularités de la société
civile et celles de la
société politique de Porto Alegre au début des années 90, aussi bien
que le succès des acteurs politiques lorsqu’ils mettent en place un
dessin institutionnel adéquat et réalisent une grande réforme
administrative et financière, y
aurait-t-il des conditions d’étendre
la proposition de budget participatif à d’autres villes et à d’autres
régions? Notre proposition
a été celle de donner une répose empirique à cette question.
D’abord il faut remarquer qu’ il existe de fortes évidences
empiriques de l’extension du BP à d’autres villes et régions du
pays: Ana Cláudia Teixeira montre dans son chapitre que, de 1989 à
1992, seulement 12 municipalités ont pratiqué le BP dans le Brésil
entier. De 1993 à 1997, 36
municipalités ont réalisé le BP et de 1997 à 2000, 103
municipalités ont pratiqué le BP. Nous
parlons, donc, d’une forte expansion du BP en tant que pratique, même
si en termes de pourcentage cette pratique n’est en vigueur que dans
5% du total des municipalités brésiliennes.
Ce qui rend le BP influent en tant que proposition de
démocratisation du budget c’est le poids des municipalités où il
est pratiqué. Pendant l’année 2002, le BP a été pratiqué dans les
villes de São Paulo, Belo Horizonte, Recife et Porto Alegre, villes qui
ont un énorme poids national et régional. Cependant, discuter la
pratique du BP c’est aussi reconnaître les très grandes variations
qui existent parmi ces villes ou parmi les 103 municipalités qui ont
pratiqué le BP de 1997 à 2000. Dans la recherche qui a abouti au livre L’innovation démocratique: le budget participatif au Brésil les
variables que nous avons voulu analyser ont été les suivantes: la
question de la taille, de la densité associative, du contexte
populationnel, urbain ou rural, de la volonté politique, du dessin
spécifique du BP et de la capacité financière à réaliser des
politiques distributives. Tous ces éléments empiriques ont présenté
des variations assez significatives. Dans
le cas de la variable taille, l’étude de Ana Cláudia Teixeira montre
deux de ces dimensions: d’une part, le BP a été pratiqué de 1997 à
2000 dans 9 villes ayant plus de 500.000 habitants (parmi celles-ci, 4
villes ayant plus d’un million d’habitants). D’autre
part , la plupart des expériences relatives au BP ont été localisées dans des villes ayant de 20.000 à 100.000
habitants. Ainsi nous voyons deux éléments distincts dans l’extension
du BP: son extension à de petites villes des régions Sud et Sud-est et son extension à de grandes capitales des régions
Sud, Sud-est et Nord-est (dans ce cas la ville de Recife). Le genre d’acteurs,
de traditions associatives et partidaires que nous retrouvons dans ces
villes sont différents. Par rapport à la variable taille, nous avons
réalisé des études de cas dans trois villes de la banlieue de Porto
Alegre, Alvorada, Gravataí et Viamão, dans deux villes de taille
moyenne dans la région Sud, Serranópolis do Iguaçu et Medianeira et
une ville de taille moyenne au Nord-est, Icapuí. Les
cas ne sont pas pareils mais ils peuvent nous éclairer
sur la variation dont les expériences
de BP s’effectuent. Toutes ces villes ont une population
présentant des niveaux moyens de revenu plus bas que ceux de la
capitale. Alvorada a le plus petit indicateur social de toute la région
métropolitaine de Porto Alegre, présentant de hauts niveaux de
pauvreté et des carences urbaines, Viamão est une des municipalités
les plus pauvres de l’Etat, ayant le plus petit PIB par tête parmi
les 61 villes typiquement urbaines du Rio Grande do Sul. Parmi
les trois villes étudiées, seulement Gravataí présente une
évolution socio-économique plus favorable en raison de l’installation
d’un ensemble d’industries dans la ville, faisant que son PIB par
tête soit quatre fois plus grand que celui de Viamão et cinq fois plus
grand que celui de Alvorada (Silva, 2001). Nous voyons, donc, une
première caractéristique de l’expansion de la proposition de budget
participatif qui est son expansion vers des régions ayant de plus
grandes carences urbaines et, souvent, ayant une plus petite capacité
financière pour les satisfaire. L’expansion
du BP dans la région métropolitaine de Porto Alegre est directement
liée au succès de l’expérience de la capitale. Dans les trois
villes, le Parti des Travailleurs a élu le maire aux élections de 1996
et les a réélus aux élections de 2000. Dans les trois villes, le
budget participatif est implanté. Cependant, aucune des trois villes ne
possède l’infra-structure associative préalable existant à Porto
Alegre et décrite ci-dessus.
Bien qu’il y ait des organisations associatives dans les villes
d’Alvorada, Gravataí et Viamão, la densité de celles-ci est plus
petite et leurs associations ont un rôle limité dans la construction
de la participation au BP. En plus, dans quelques villes comme à Alvorada, la
participation des membres associatifs au BP diminue avec le temps, tel
que le montre l’article de Marcelo K. Silva.
Toutefois, une caractéristique importante à être analysée,
les indicateurs de participation dans les trois villes de la région
métropolitaine de Porto Alegre sont assez supérieurs à ceux de la participation dans Porto
Alegre proprement dit.
Il est important de toucher, dans ces cas, à la
variable disponibilité financière des municipalités et à la
capacité à implanter des politiques distributives. Dans
le cas des villes de petite taille, en spécial de la région
métropolitaine de Porto Alegre, il a été possible de percevoir une
grande variation du PIB par tête et de la capacité d’investissement:
Alvorada, Viamão, tel que le montre l’article de Marcelo K. Silva,
ont un PIB assez peu élevé de 2310,00 et 2.672 reais respectivement.
En même temps, les carences urbaines dans les deux villes sont
assez grandes. S’il est vrai que toutes les trois municipalités ont
réussi à augmenter sensiblement leurs recettes, soit de 2,5 fois, le
niveau de ressources disponibles dans les deux communes
les plus pauvres, Alvorada et Viamão, n’ayant été suffisant
que pour mettre en mouvement une politique d’augmentation
significative de l’infra-structure urbaine de ces villes.
Mettons l’accent ici sur le cas de Gravataí comme sur celui d’une
ville ayant un plus grand revenu par tête (5.859,00 reais) et une plus grande
capacité d’investissement. Le BP dans la commune, même s’il ne se
caractérise pas en tant qu’un cas d’extrême succès, la
viabilité de sa politique distributive est assurée par la situation
socio-économique de la municipalité. En conclusion nous pourrions faire quatre affirmations
sur les cas de BP dans des villes de petite et moyenne taille: ·
La
première est que ces villes en général ont peu d’infra-structure
associative, mais l’absence de cette infra-structure semble être
compensée, uniquement dans ces cas comme nous
le montrerons plus loin, par la question de l’échelle.
Comme nous avons vu à la table ci-dessus, la participation en
pourcentage de la population est supérieure, par rapport à toutes les
villes analysées, à Porto Alegre et c’est une participation
stimulée directement par l’Etat. Ce fait rend viables des politiques
de budget participatif dans de petites et moyennes villes même dans les
cas où il n'existait pas d’ infra-structure associative précédente.
Cependant, comme nous l'avons montré dans la partie finale de
cette introduction, il ne paraît pas clair que le BP possède, dans ces
cas, la capacité de provoquer un impact
démocratisant dans la culture politique, comme ce fut le cas à
Porto Alegre. ·
Le deuxième
élément important dans ces cas, c’est celui que nous avons nommé
volonté politique de l’administration municipale caractérisée par
son intérêt à mettre en place des politiques participatives. Il
existe ici de divers éléments pour que l’on caractérise la
différence. Parmi les cas présentés dans la région métropolitaine
de Porto Alegre, nous voyons clairement la plus grande volonté
politique dans les cas d’Alvorada et de Gravataí et une plus petite
volonté politique dans le cas de Viamão. Cet élément peut être
caractérisé de façons diverses: par
la présence de membres d’administration municipale aux réunions du
BP; par la capacité de dépasser les obstacles pour la mise en place d’oeuvres
et par la centralité du BP dans les politiques de l’administration
municipale. Le travail de Marcelo Silva montre la différence entre les
cas d’Alvorada et de Gravataí et celui de Viamão. Dans les cas
présentés dans le travail d’Ana Cláudia Teixeira, nous voyons aussi
une plus grande volonté politique dans celui d’Icapuí, volonté qui
se traduit par les indicateurs élevés de participation qui suivent les
assemblées du BP dans cette ville. ·
Il convient
de faire rapidement mention à la question du dessin institutionnel. Le
dessin du BP varie ,dans les petites villes, dans le sens de la
simplification, fondamentalement. Une série d’éléments spécifiques
au modèle de Porto Alegre, tels que deux tours d’assemblées,
deviennent inutiles. Dans ce sens, nous pouvons affirmer que les cas de
petites et moyennes villes montrent qu’il est important que le dessin
institutionnel du BP puisse varier, mais que ceci ne semble point être
l’élément central du BP dans ces villes. ·
Le quatrième
élément qui nous semble central c’est la capacité financière de
réaliser des politiques participatives et de mettre en place leurs
résultats. Comme nous l’avons vu pour le cas de Porto Alegre dans l’article
d’Adalmir Marquetti, la capacité de la ville d’augmenter sa
perception tributaire a été déterminante pour la capacité de mettre
en place les décisions du BP. Dans les autres cas, nous avons remarqué
les variations suivantes : à
Gravataí, le succès du BP est directement lié à la capacité
financière de la ville; Alvorada
est une municipalité qui n’a pas de capacité financière et où le
succès du BP est lié à la capacité de cette
ville d’avoir accès à des transferts de l’Etat;
Icapuí a sa capacité financière liée au processus d’émancipation
par rapport à la ville d’Aracati et à la capacité de cette ville d’avoir
accès à des ressources tributaires (fonds de nature diverse et d’aide
internationale), et Viamão
représente le contre-exemple dans la mesure où l’incapacité de la
municipalité d’avoir des ressources propres ou d’avoir accès à
des transferts est directement liée à l’échec du BP.
L’extension du budget participatif pour des macro-extensions territoriales
: la tension entre la volonté politique et le dessin institutionnel L’article de Cláudia Feres sur le BP de l’état
montre comment les conflits autour de la mise en place du BP se sont
déroulés à partir de la tension entre volonté politique, changement
de contexte et réaction des acteurs établis. Comme le montre l’auteur,
l’implantation du BP au Rio Grande do sul a commencé par la recherche
d’un reseau submergé de participation dans les municipalités de l’état.
Rien de plus naturel, vu l’expérience de Porto Alegre qui a compté,
comme nous l’avons montré ci-dessus, sur une forte présence initiale
des acteurs communautaires organisés et en raison de la conception
politique des acteurs chargés de la mise en place du BP dans l’état
du Rio Grande do Sul. Cependant, le moment initial de l’implantation
du BP a déjà été un moment de réaction des acteurs organisés de
divers types envers cette
proposition. Le Rio Grande
do Sul possédait déjà un reseau de Conseils de Développement créés
en 1994, les “Coredes”. Dans la mesure où la proposition du BP a
essayé d’étendre au niveau de l’état la forme de participation
municipale, sans se soucier de l’altération du dessin institutionnel
et en comptant au niveau de l’état seulement sur l’appui des
acteurs associés (associations communautaires, syndicats, clubs de
mères et mouvements sociaux), l’impasse avec les acteurs régionaux a
été installée. Cette
impasse s’est rapidement transformée d’impasse politique en impasse
juridique, ce qui était aussi attendu, en raison des attributions
légales des acteurs régionaux, élément inexistant au niveau local.
Il est possible, par la caractéristique de l’impasse de
percevoir la relation entre des formes de participation et le problème
de l’échelle, problème qui est présent dans la littérature de la
science politique depuis le XVIIIe siècle (Rousseau, 1973; Dahl. 1998)[6].
L’échelle de l’implantation d’une politique participative change
les acteurs qui y sont concernés et,dans cette mesure, la forme de
délibération.
Ce fait ne veut pas dire que les politiques participatives ne
soient pas possibles au niveau régional.
Au contraire, l’article de Cláudia Feres montre que l’impasse
autour du dessin a elle-même reçu, dans le cas du Rio Grande do Sul,
une réponse “Les
représentants des Coredes ne voulaient pas se passer de la prérogative
de définir les politiques de développement régional. Avec l’introduction
du BP-RS, ce seraient les délégués élus dans les municipalités qui
s’occuperaient de définir cette politique et non plus les Coredes qui
n’auraient pas de voix dans les assemblées. Une nouvelle impasse a
donc été créée. Pour la
résoudre un système mixte de décision
a été suggéré, où les représentants des Coredes seraient
intégrés au COP – Conseil du Budget Participatif – ayant droit de
vote, sans passer par le processus électoral par lequel les délégués
du BP de l’état sont élus. Malgré
une certaine résistance, l’executif accepte cette suggestion des
Coredes et chacun des 22 conseils commence à avoir le droit d’indiquer
deux membres pour le COP.”(Faria, 2002) La question du format institutionnel gagne dans le BP
de l’état une importance centrale capable de rendre différents les
cas de budget participatif de l’Etat et de la ville.
Dans le cas du BP de Porto Alegre, le conflit autour de son
institutionnalité se passait à l’intérieur du même champ politique,
le champ du Parti des Travailleurs, des associations communautaires et
celui de l’administration Olívio Dutra (Avritzer, 2002a) La solution de ce conflit, dans le cas de Porto
Alegre, s’est effectuée à partir de la création de trois types d’institutionnalité:
les assemblées régionales, le Conseil du BP et le GAPLAN.
Pour ce qui est du conflit concernant le dessin institutionnel au
niveau de l’état, il s’est
effectué au sein d’ instances politiques juridiquement constituées
dans le temps, tel le cas des Coredes, ou des prérogatives existantes
de souveraineté, dans le cas des maires et de l’Assemblée
Législative de l’état. Le dessin institutionnel capable de resoudre ce
problème aurait dû être différent et il l’a effectivement été.
Comme le montre Cláudia Feres, le Rio Grande do Sul commence alors
à disposer d’une structure complexe de participation d’après
laquelle le BP est un moment d’un processus participatif qui compte
sur différents acteurs. En parallèle au BP, l’Assemblée
Législative de l’état a créé le Forum Démocratique qui
commence à être accepté par l’exécutif en tant qu’
instance légitime d’élaboration budgétaire. Dans ce sens le Rio
Grande do Sul montre l’importance des variables volonté politique et
dessin institutionnel dans l’élaboration du BP.
D’une part, sans la volonté politique de l’exécutif,
le BP n’aurait pas dépassé les obstacles politiques et juridiques
qui se sont opposés à son introduction au niveau de l’Etat.D’autre
part, sans atteindre un dessin institutionnel qui réduise
la dispute politique, la volonté politique de l’exécutif n’aurait
pas été suffisante pour assurer l’implantation du BP. Nous pouvons
percevoir encore une fois l’importance
des variables dans le sens de la contextualisation de la politique
participative.Dans le cas du BP de l’état
les variables volonté politique et dessin institutionnel
semblent être fondamentales. Cependant, contrairement aux petites villes où la variable
volonté politique semble gagner une plus grande importance que la
variable dessin institutionnel, au niveau de l’état, il semblerait
que l’inverse se serait passé. À partir du moment où l’on fait l’essai
d’étendre le BP au niveau de l’état, la variable volonté
politique pour ce qui est du BP de d’état doit se subordonner à un
dessin institutionnel différent pour une raison très simple: parce qu’au
niveau de l’état se
trouvent diverses volontés politiques juridiquement constituées et,
donc, capables de limiter la volonté politique de l’exécutif. La
viabilisation du BP dans ce cas, n’est possible qu’avec l’apparition
d’un dessin qui comprenne les différentes volontés. Voici le
contraste que nous arrivons à établir entre l’extension du BP vers
de petites et grandes extensions territoriales. Le
budget participatif à Recife : un deuxième cas de tension entre
volonté politique et dessin institutionnel
L’histoire des formes de participation et du BP dans la ville
de Recife est liée aux deux gestions de Jarbas Vasconcelos à la mairie
de la ville. Ces gestions
montrent justement des formes différentes de volonté politique pour la
mise en place de programmes participatifs. Lors de sa première gestion(1986),
Jarbas était le représentant d’un front de gauche qui avait pris l’administration municipale en proposant trois lignes directrices: la
décentralisation, la transparence de décisions et d’actions et l’institutionnalisation
de la participation populaire.Ces trois points se concrétisaient dans
le Programme des Quartiers qui cherchait à établir un mécanisme de
collecte des révendications de la population pour des améliorations
urbaines. Jarbas revient à la mairie en 1993 et dans cette période il
y a une nette institutionnalisation des formes de participation
populaire avec l’approbation de la Loi Organique de la Municipalité
et du Plan Directeur de la ville de Recife. Les principaux canaux de
participation installés à
ce moment-là sont: les
Conseils Sectoriels et de Développement Urbain; le Forum de la ville
de Recife et le Prezeis. C’est également lors de sa deuxième gestion
que le programme du budget participatif est installé dans la ville de
Recife. Ce programme serait “le point le plus élevé
du processus de démocratisation de la gestion de la ville”.
(Silva, Tarcísio, 2002) Cependant, et c’est là l’ argument de
Tarcísio Silva, l’institutionnalisation de divers canaux de
participation coincide, dans le cas de la deuxième gestion de Jarbas
Vasconcelos,avec un changement d’alliance politique et l’approximation
avec le PFL. Dans ce contexte, l’institutionnalisation de la
participation et l’introduction du BP entrent en conflit avec la
volonté politique de rendre les instances de participation l’élément
central de la distribution de biens publics à niveau local. Le
modèle de budget participatif mis en place à Recife par Jarbas
Vasconcelos fait partie d’une structure complexe
d’instances consultives et délibératives dans l’organisation
de l’administration municipale (Silva, Tarcísio, 2002). Le premier
élément qui le caractérise est le montant du budget et sa
distribution par les secrétariats. Ce n’est qu’après que le budget
participatif entre en opération avec les délibérations dans les
régions. Troisièmement, il y a une différence significative dans la
façon dont les délégués sont élus et dans la manière dont ils
expriment la volonté des entités associatives. Pendant la période Jarbas Vasconcelos,”... le choix des
délégués du programme était fait exclusivement par les entités
populaires inscrites à la mairie, ce qui veut dire que le citoyen
commun, soit celui qui n’était inscrit à aucune association
communautaire se voyait exclu du processus d’élection de ses
représentants.”(Silva, Tarcísio, 2002). Nous avons ainsi,la ville de Recife comme un cas intéressant pour tester la variation de certains des éléments que nous avons établi comme fondamentaux pour déterminer le succès du BP: d’un côté, l’introduction du BP par Jarbas Vasconcelos montre que le programme n’a point besoin de la paternité du Parti des Travailleurs. D’ailleurs, diverses expériences de budget participatif indiquaient déjà dans cette direction. Le texte d’Ana Cláudia Teixeira identifie la présence du PT dans 52 des 103 expériences de BP. Mais, le plus intéressant pour ce qui est des formes de participation institutionnalisées dans la ville de Recife, c’est que la différence fondamentale dans la variable volonté politique est moins liée à la présence du PT et davantage aux alliances politiques établies par Jarbas Vasconcelos. Deux éléments rendent le BP dans la gestion de Jarbas Vasconcelos un cas d’échec : l’incapacité du dessin institutionnel de transférer des éléments délibératifs aux communautés ou aux associations elles-mêmes et le bas investissement dans les oeuvres du BP. Ces deux éléments seront fondamentaux pour l’échec de la proposition. Tarcísio Silva montre dans son article comment les ressources employées au BP sont beaucoup plus petites que dans d’autres villes pour lesquelles il existe des données disponibles: en 1996 les ressources employées dans le BP de la ville de Recife ont été de l’ordre de 2,5% du budget total proposé, dont il n’a été mis en place que 48,3% des décisions approuvées. Nous pouvons ainsi voir que la variable volonté politique gagne une grande importance dans la concrétisation de la proposition du BP et que sa petite présence provoque une réduction des éléments délibératifs du BP, dans la mesure où les décisions approuvées ne sont pas concrétisées. Il est aussi possible d’indiquer la ville de Recife comme un cas différent de relation entre infra-structure associative et dessin institutionnel dans la mesure où elle semble être le seul cas où ce sont les médiateurs politiques et non les citoyens qui décident les investissements du BP. Le changement dans l’administration municipale à Recife en 2001 a provoqué des changements dans le dessin du BP, le rendant moins délibératif. Un tel changement pourra permettre à l’avenir de déterminer avec une plus grande précision la relation entre les variables tradition associative et volonté politique pour le succès du BP. Le
Budget Participatif dans des régions rurales : la tension entre le
contexte et la volonté politique
Un deuxième aspect
intéressant dans le cas de Chapecó est
celui du genre de problèmes existant dans la ville et leur impact sur
les politiques publiques. Chapecó est une
ville qui a une forte présence de mouvements sociaux ruraux, dont il
conviendrait de citer le Mouvement des Sans Terre, le Mouvement des
Endommagés par des Barrages, le Mouvement
des Femmes Travaillant
dans l’Agriculture, en plus du mouvement syndical rural. Ces
mouvements ont des similarités avec l’infra-structure associative
liéée à l’apparition du BP dans des villes comme Porto Alegre et
Belo Horizonte, comme le montre Oscar Rover -
“les mouvements cités possèdent des caractéristiques
communes telles que le fort accent mis sur la participation des bases
dans la prise de décisions et dans les destins du mouvement ...”(Rover,
2002). Nous traitons donc d’un cas hybride assez intéressant : une ville en majeur partie urbaine, bien qu’elle
ait été rurale jusqu’aux années 70. D’autre part, une ville ayant
des mouvements sociaux ruraux , et, enfin, une forme de budget
participatif qui vise à être un
mélange de problèmes urbains et ruraux. Le
budget participatif à Chapecó est lié à l’administration du Parti
des Travailleurs qui a été élue en 1997 et réélue en l’an 2000.
Le BP de Chapecó a présenté un intérêt spécial pour notre étude
comparative pour deux raisons: la première raison c’est parce qu’il
maintient un grand nombre d’institutions présentes dans des cas plus
classiques comme celui de Porto Alegre: division par régions,
assemblées régionales, et Conseil du BP. Cependant, et celle-ci est
une des spécificités du cas de Chapecó, il introduit de manière
explicite l’intention de travailler avec des biens ruraux. Parmi les
secteurs prioritaires possibles se détachent l’agriculture et l’approvisionnement
définis de la façon suivante: “programmes d’amélioration et
de conservation du sol , programmes
d’amélioration et de production animale, programmes de réproduction
de graines , programmes d’appui à la fructiculture, foires libres,
reboisement, agrotourisme, assainissement, approvisionnement en eau dans
le milieu rural et
agroindustries rurales de petite taille.”(Rover, 2002). Il est
intéressant à remarquer
que l’agriculture et l’approvisionnement apparaissent parmi les
priorités des trois régions
rurales dans les années 2000, 2001 et 2002. Nous sommes donc
face à un cas hybride où des institutions résultant de l’interaction
entre des mouvements urbains et l’administration municipale de Porto
Alegre sont étendues à des régions rurales d’une ville qui, tout
en étant urbaine, a une économie liée à l’agriculture et à
l’élévage. De quelle façon fonctionneraient dans cette situation
les quatre variables que nous avons étudiées ? Et comment pourrait-on
mésurer le succès de cette expérience? Chapecó
peut être considérée un cas exemplaire pour trois des quatre
variables travaillées par le projet. Si nous prenons la variable
associative comme un paramètre, il est intéressant de remarquer que,
quoique certains auteurs classiques [7]
séparent le Brésil urbain
du Brésil rural à partir de cette variable,
le cas de Chapecó indique une direction différente: celle de la
démarcation entre différentes régions et différents types de
pratiques associatives. Dans ce sens, il convient de comparer Chapecó
à des régions en principe plus urbaines, comme les villes de la
banlieue de Porto Alegre, pour voir que la variable associative n’est
pas relationnée à des facteurs structuraux mais à des éléments de
la sociabilité et de la subjectivité locale. Chapecó montre qu’il
est possible de compter sur un associativisme de base rurale pour mettre
en place des politiques participatives. Parmi les membres du Conseil du
Budget Participatif dans la ville, comme le montre Oscar Rover, 73%
appartiennent à une organisation ou mouvement quelconque de la
société civile. Telle est l’infra-structure associative du BP de
Chapecó. En ce qui concerne la variable volonté politique, le cas de
Chapecó montre aussi comment l’introduction du BP dans la ville a
permis de modifier des pratiques administratives des plus
traditionnelles. Nous pensons ici la rubrique du cabinet
du maire qui, selon Oscar Rover, n’existe plus depuis 1998. Et,
enfin,en ce qui concerne la capacité financière de la commune nous
pouvons constater également la capacité d’améliorer la perception
tributaire, exprimée par la capacité d’avoir, à la fin de la
gestion (année 2000), pratiquement doublé le montant de ressources
disponibles pendant la dernière année de l’administration
précédente. Nous avons donc, dans le cas de Chapecó, une répétition
intéressante des variables déterminant le succès
de l’expérience de Porto Alegre dans une commune rurale. Mais, c’est
dans le dessin institutionnel que Chapecó innove le plus, lorsqu’elle
articule le BP à un programme de planification stratégique et
participative en milieu rural. En conclusion de ce sixième cas, nous
pouvons affirmer que Chapecó montre que le BP peut fonctionner en
milieu rural dans les cas où la plupart de ses pré-conditions se
répètent, en particulier dans les cas où il existre une
infra-structure associative, de la capacité financière et une
adaptation réussie du dessin institutionnel. Certainement, les communes
du Brésil rural ne se cadrent pas toutes dans ces conditions. Mais,
certainement, Chapecó n’est pas une île dans le Brésil rural,
montrant ainsi que des démarcations arbitraires entre la campagne et la
ville ne s’appliquent pas par rapport à des politiques publiques
participatives dans le Brésil contemporain. La façon dont les quatre
variables identifiées au début de ce projet de recherche se sont
comportées dans les différents cas analysés dans ce travail nous
permet de revenir à la discussion théorique réalisée dans la
première partie de ce chapitre d’introduction. Dans la section finale
de cette conclusion nous toucherons à chacun des trois thèmes de
discussion sur le BP - celui
de la relation entre le BP et l’associativisme, celui de la relation
entre le succès du BP et son dessin institutionnel et celui de
la façon dont le BP est envisagé par diverses théories démocratiques
. Par
rapport au premier thème analysé par les études de cas,celui de l’infra-structure
associative et celui de sas relation avec le succès du BP, nous avons
fait une série de constatations.Premièrement, les diverses études de
cas, qui se sont consacrées à l’expérience de Porto Alegre, en
spécial l’étude de Marcelo
K. Silva, ont confirmé l’hypothèse d’une infra-structure
associative précédant l’installation du BP. Cette question nous
permet d’éclairer um point important et qui se constitue en un des
objets de polémique autour du BP, à savoir, si le cas de Porto Alegre
permettait de constater la capacité d’un dessin institutionnel
participatif de créer des conditions pour le développement d’organisations
civiques. Deux auteurs de référence pour les études du BP ont fait
des affirmations dans ce sens, Rebecca Abers et Gianpaolo Baiocc. Abers
affirme que Porto Alegre “... est un exemple remarquable de la
génèse d’organisation civique à partir de l’Etat”. Dans la
même perspective, Baiocc élargit l’argument d’Abers lorsqu’il
affirme que “une des transformations les plus évidentes de la
société civile [à Porto Alegre] a été l’émergence rapide d’associations
dans la ville.”(Baiocc,2002:66). Les études et les données
présentées permettent une qualification
aditionnelle de ces analyses.
Ce que les études d’Abers et de Baiocc semblent suggérer c’est une
augmentation de la participation dans des associations dans une
situation où il y a déjà un fort associativisme communautaire.
Celui-ci semble être le cas de Porto Alegre, une ville ayant une forte
tradition associative, [8]
dont l’influence augmente avec le BP. Il y a une deuxième question encore plus importante relative au problème de l’infra-structure associative qui est la possibilité d’extension du BP vers des régions et des villes où l’infra-structure n’existe pas ou présuppose des habitudes culturelles distinctes. Cette question est relationnée au débat précédent, dans la mesure où, si nous prenons au sérieux l’argument selon lequel le BP est capable de créer du civisme et qu’il est le responsable de la structure civique de la ville de Porto Alegre, il n’y aurait aucune raison pour que l’on suppose qu’il ne pourrait pas avoir le même effet dans d’autres villes brésiliennes. Ce fut celui-là le but du travail de Marcelo Silva dans des villes de la région métropolitaine de Porto Alegre et celui d’Ana Cláudia Teixeira à Icapuí, Medianeira et Serranópolis do Iguaçu. Ces travaux indiquent trois éléments importants pour notre débat: d’abord, ils montrent que le BP peut devenir une politique publique de délibération sur des ressources budgétaires sans la présence d’une très grande infra-structure associative dans des villes de petite et moyenne taille. Dans toutes ces villes les associations existantes sont plus compatibles avec l’associativisme traditionnel brésilien. Il s’agit d’associations peu démocratiques et très liées à une tradition de médiation privée dans la distribution de biens publics. Cependant, aussi bien Marcelo Silva qu’ Ana Claudia Teixeira, arrivent à montrer que l’indépendance relative du BP par rapport à l’associativisme communautaire ne touche pas de façon significative les indicateurs de participation au BP, différemment de ce qu’a montré Nylen dans son travail sur Belo Horizonte et Betim (Nylen,20m02). Les niveaux de participation au BP des quatre villes où les données ont été rélevées montrent des indicateurs de participation superieurs à ceux de Porto Alegre et de Belo Horizonte, villes où l’associativisme est fort et la participation au BP se situe entre 1,0 et 1,5% de la population. Dans les cas étudiés, la participation atteint les 3% et, pour certains, elle est supérieure à 10% de la population, comme c’est le cas d’ Icapuí. Nous ne pouvons ni ne devons, dans ces cas, sous-estimer le fameux argument des échelles qui avait depuis longtemps signalé des indicateurs plus élevés de participation dans de plus petites étendues géographiques. De toute façon, nous pouvons citer en conclusion pour ce qui est du rapport entre le BP et la tradition associative les points suivants : ·
L’expérience
de Porto Alegre montre l’importance de l’associativisme
communautaire pour deux aspects du BP : la
capacité de provoquer le succès initial de la proposition
participative et la capacité de démocratiser le rapport entre
Etat et société civile, par l’intermédiaire d’une constante
croissance de la participation
au BP. Le cas de Porto Alegre montre surtout que le BP est capable de
devenir la forme prédominante sinon exclusive
de déliberation sur des ressources publiques qui influent de
façon positive sur la relation entre l’Etat et la société. Ce n’est
que dans cette situation que le BP influe
positivement sur la culture
politique et semble
modifier les caractéristiques de la culture associative à laquelle se
rapportent Abers et Baiocc. ·
Les
cas de la région de la banlieue de Porto Alegre et celui d’ Icapuí
montrent la possibilité d’existence du BP dans des villes où il n’y
a pas de forte tradition associative. Il est important, cependant,de
mentionner
que le BP n’est
pas capable d’engendrer
une infra-structure associative dans les cas où celle-ci n’existe pas,
en particulier, dans des villes de petite et moyenne taille. Dans ces
cas, le succès du BP est associé à deux variables qui semblent
fondamentales dans les villes de petite taille : la volonté politique
et la capacité financière.( nous traiterons
ces deux aspects lorsqu’il sera question du dessin
institutionnel). ·
Il
ne semble pas exister d’évidences que les cas de BP n’ayant pas d’infra-struture
associative aient les mêmes effets démocratisants dans la culture
politique que ceux qui disposent d’une infra-struture associative.
Dans ces cas, nous pouvons affirmer que le BP devient une forme
systémique de plus pour l’implantation d’une politique distributive
et devient entièrement
dépendant en tant que politique
de la capacité de
mobilisation du gouvernement local.
Dans ce sens, il conviendrait de séparer des cas comme ceux de Porto
Alegre, Belo Horizonte, Chapecó et le cas de l’Etat du
Rio Grande do Sul lui-même, d’autres cas plus petits, en
fonction des éléments démocratisants générés par le BP. La deuxième discussion relationnée au BP est celle du dessin institutionnel. Cette approche grandit en importance et il convient de montrer ce que les études de cas sont arrivées à éclairer sur son influence. D’abord, il semble clair que le dessin institutionnel du BP de Porto Alegre, a de l’importance pour le succès de l’expérience comme le montrent divers auteurs (Fung et Wright,2002; Avritzer,2002a;Avritzer et Wampler,2002; Luckmann,2002). Toutefois, il est nécessaire de qualifier ce qui a été important dans le dessin institutionnel de Porto Alegre et comment les divers types de BP se mettent en relation avec la question du dessin institutionnel. Plusieurs de nos études de cas ont réalisé d’importantes contributions à ce sujet . Marcelo K. Silva dans son travail sur le BP’s de la région métropolitaine de Porto Alegre montre l’importance de divers éléments de dessin institutionnel du BP de Porto Alegre: premièrement, la question de l’introduction de pratiques des mouvements comunautaires, comme les assemblées régionales et le redessin lui-même des régions administratives de Porto Alegre d’après l’accord avec la dynamique de ces mouvements (Baierle,1998); deuxièmement, la création d’un ensemble d’institutions capables de réunir les demandes du mouvement populaire et de donner à ces demandes une priorité dans le processus de confection budgétaire est aussi liée au problème du dessin institutionnel. À détacher ici, en spécial, la CRC, la Coordination de Relations avec la Communauté et le GAPLAN (Cabinet du Planning). La question dont il s’agit ici est celle de quelle priorité le processus budgétaire participatif doit avoir à niveau de l’administration municipale. La création du GAPLAN a eu un rôle fondamental dans le processus de centralisation politique du BP à Porto Alegre. Troisièmement, nous avons eu dans le cas de Porto Alegre, un processus de dessin de la forme distributive du BP par l’intermédiaire de la création de ce que l’on a nommé les critères de priorité, qui sont la mobilisation de la région, la carence dans l’accès précédent à des biens publics et la population de la région. Ces critères ont été capables d’établir un équilibre entre mobilisation, discussion et carence qui a permis le succès aussi bien d’éléments délibératifs de la proposition du BP que d’éléments distritibutifs (cette question sera traitée plus loin ). Et, enfin, nous avons la question de l’introduction des réunions thématiques à Porto Alegre comme un essai de concilier le processus de délibération local au processus de planning de la ville. Les diverses études de cas ont montré l’importance pour le succès du BP de l’adaptation de ces critères. Quatre formes d’ adaptation du dessin ont été traitées dans les différentes études de cas: D’abord, la question de la réduction de la complexité du dessin dans les petites villes. Le travail de Marcelo K. Silva aussi bien que celui d’ Ana Claudia Teixeira, ont montré que dans de petites étendues territoriales il est possible de simplifier le dessin institutionnel du BP. Dans le cas des villes de la banlieue de Porto Alegre deux formes de simplification ont été introduites: simplification du processus de priorité des demandes et simplification du processus d’élection de conseillers, ceux-ci étant élus par les délégués. Dans le cas des villes de Medianeira et Serranópolis do Iguaçu, d’autres simplifications ont été introduites dans le BP, comme la non-implantation de la CRC – Coordiantion de Relations avec la Communauté. Ainsi, le premier élément important de variation que nous |
